四部委：《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见文件》最新政策亮点有哪些？城市资本下乡，有哪些农村资源可以开发？ 承包地如何转让和买卖？如何取得农民宅基地经营权？

四部委：《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见文件》最新政策

一、四部委文件最新政策要点之一

三部委发文一年多，中国特色小镇雨后春笋、星火燎原，取得了重大进展，也存在巨大问题，从三部委到四部委，财政部退出了，增加了国土和环保。这个文件去年下发的，有几个突出的重点：

第一，调整指导部门。很多地方还在搞第三批怎样指导，这个人基本上不懂政策，没有第三批，指导部门换了，原来三部委，现在纳入新型城镇化11个部委部级联席会议，主导部门国家发改委。

第二，两个“严防”：一是严防政府债务风险，文件当中特别警惕百分之百债务地方搞特色小镇，因为它变成借债圈钱、增加投资的工具；二是严防房地产化，绝对不要把特色小镇搞成另外一场房地产运动。

第三，四个“淡化”：淡化包罗万象、淡化行政审批、淡化数量要求。全国有四五千家，中央经济工作会议特别重要的信号就是从高速增长、数量规模转向高质量增长，要质量不要数量，这是大的变化，要淡化政府包揽。

二、四部委文件最新政策要点之二

第一，相关土地政策基本上特色小镇或者有限的新增建设用地，基本上用存量土地，存量土地再开发。

第二，合理控制特色小镇的用地范围，这个已经非常清晰的规定了，3平方公里左右，建设用地面积控制在1平方公里左右，搞旅游、体育、农业类特色小镇可适当放宽，如果进入这个框架基本上按照这个框架来。

第三，划定生态红线，现在生态要求日益加强，有两点：不要挖山填水，也不要引入高污染、高能耗企业。

城市资本下乡，有哪些农村资源可以开发？

一、内生型和外生型两种不同的特色小镇

全国特色小镇当中我分成两大类：内生型、外生型。一是内生型特色小镇，从产业培育、地方、文化、传统、人力来源以及产生的财富分配都来自当地和村庄内部。当地资源开发、当地老百姓分享收益，比如说袁家村就是内生特色小镇。二是外生型特色小镇，资本、文化、产业、人才都是外来的，市场也在外面，可以成为城市经济增长点，但是不可能成为乡村振兴的牵引力，最典型的就是一个大的企业和当地政府签了合同搞特色小镇，农民迁走，圈一块地，资源来源于外面、人才来源于外面，市场也是城市人，和本地没有产生内循环，它是外循环，这样叫做外生型特色小镇。

政策支持的重点在哪里？不能什么都要，要的政策支持重点关键是当地农民能够参与进来、能够分享特色小镇的好处，当地乡村能够被辐射、被带动，这是乡村振兴支持的重点。外生无非是一个项目，但是和农村发展关系不是特别大。

外生型从政府拿地要政策，随着地方政府博弈能力的提高，地方政府现在博弈能力非常高，很多打着假投资、真拿地的概念企业到处都是，地方政府也很聪明，就知道你想干这个事儿，成本迅速上升。0地价都是过去的故事，高地价不一定能够达到。

随着农村土地改革的推荐，外来资源与村集体合作开发建设特色小镇，既可以获得政策支持，也可以大幅度降低拿地成本，这应该是未来发展的重点。我认为外来资本和内生模式结合起来，这是未来最重要、最明智的选择，根据我们的了解，外生型特色小镇基本上是大公司、大央企干的，一般中小企业拿不下来土地，博弈能力不一定那么高，最好和当地内生型资源结合起来共同开发。

二、两种不同获得方式的土地

中国土地获得也分两种方式：

第一，通过政府获得：国有产权土地。通过政府获得的土地有法律、有产权，属于国有。一是国有建设用地搞房地产也好、搞商业开发也好，这都是一个大类，必须招拍挂；二是工业用地政府征过来以后和你合作；三是公共设施用地，这用于公共服务领域，问题在于目前公共设施用地搞医院养老等等，原来是正常公共服务，但是现在全面开放给民营资本，进来以后做这方面我的建议是不要看划拨不要钱，这对于长远发展没有好处。

第二，从农民手中获得的土地叫做集体产权的土地，要走内生和外生结合的道路，利用内生的优势获得土地的方式主要是这种。

三、农村可用资源的分量（政策性分类）

农村搞田园综合体、搞特色小镇开发什么资源？有几类，有很多专家学者也有很多分类，但是不要按照专家学者分类操作，因为不具有政策含义，没有政策含义可以分析，但是不可操作，大家要政策性分类，这个特别重要，政策性分类农村资源基本上分成三大类：第一类，资产性资产；第二类，经营性资产；第三类，非经营性资产。这三类资产在不同区域分布不一样，第一类资产在东部基本上没有了，比如说四荒地在东部很少，中西部非常多。第二类经营性资产，在广东非常多，有一个村经济资产好几十个亿，但是在中西部基本上没有。但是中西部基本没有是没有厂房、企业倒闭了，但是土地还在，经营性资产占用的土地还在，这是机会。第三类非经营性资产，这一类中西部严重欠缺，东南沿海地区、发达地区比较多。

四、政策：农村集体产权制度改革的方向

政策导向这三类资产是不一样的：

第一，资源性资产，包括土地、森林、山岭、草原、皇帝、滩涂通过所有权、承包权、经营权三权分置的办法，确保资本化、市场化交易流转、可贷款抵押。

第二，非经营性资产，将来可以进入搞运营，但是不可能拿到自己手中，可以做PPP模式。

第三，经营性资产，如何股份化以后，当地一定要股份化，外来资本可以和他们合作，共同开发这些经营性资产。

五、目标：农村集体产权制度的改革

为城市资本下乡、城乡融合发展创造条件

现在基本上制度框架是差不多了，可能随着今年年底（2018年）农村改革基本成效会转化成推向全国。

承包地：如何转让和买卖？

搞特色小镇也好、搞田园综合体离不开承包地，如何流转？如何保证长期投资？如何转让？

一、承包地：实施三权分置

大家记住三权分置，什么概念？承包地分成三个权利：土地所有权、承包权、经营权，这三个权利分开，这是中国农村土地改革最大的制度创新。分开以后，这里名堂就多了。

二、案例：重庆梁平县

给大家举一个案例，看看企业家如何拿到经营权。

重庆梁平县蟠龙镇义和村，一个小老板想搞冷水渔场，但是15亩地20户农户承包的，最后办法是农户把农保地退给集体，程序虽然有点多此一举，但是程序一个不可以少。每户1万块钱，一亩地3万块钱，除了3万块钱，4500块钱交给村集体，为什么？因为农民是承包者，产权是集体，所以都要给，根据现有法律承包这个地块50年，小老板最后把户口村本县迁过来，成为本集体经济组织的成员。

三、案例、改革的效果

以上是三权分置非常成功的典型案例，农户拿到了3万元，撂荒地变废为宝，集体经济组织获得了4500块钱的管理收益，这个小老板转过来户口获得土地的承包权和经营权。

我的建议是什么？拿到这两个权就可以投资了，法律上没有问题了，但是我的建议是，你不一定要获得这个土地承包权，意思就是不一样把户口转过来，因为只有转过来户口才能够获得这个权益，我不需要这个承包权，我就拿到经营权就可以了，也是50年，我建议你们将来签合同也好，获得经营权就可以了，现在关于城里是不是能够入户农村政策是不允许的，因为这个小老板也是一个农村的，无非就是旁边镇的，这个是可以的，你不一定可以。

四、关注：利用基本农田有哪些限制

拿到承包地有很多政策，农村承包地有三大方面：一是基本农田；二是一般农田；三是山林水塘。这里相关政策是高度不一样的，基本农田有“五不准”，我建议你基本农田不要做文章，应该干什么就干什么，因为基本农田有国家补贴，种粮食、重植物、种经济作物，这都没有问题，但是不要改变用途，不要改变地块和改变空间。

城乡建设用地增减挂钩指标也有新的政策，不允许挪动基本农田的空间。

五、关注：有关农用地的一些政策限制

其中可以做文章的叫一般性农田，可以搞农村的三产融合，这是空间很大的。所以，你拿地的时候不要都拿基本农田，也不要都拿一般农田，可以搭配。搭配一些一般性的农田有几个要素：可以做农业观光、三产融合等等，但是这里有一个核心要素就是，如果你建立一个房子、搞旅游设施、搞文创，一定要按照建设用地管理，这里差别在哪里？如果还是农地不仅不交税，还可以得到国家补贴，但是改成这样的话，你不仅得不到补贴，还可以按照建设用地交税。所以，你可以在一般农田上进行其他设施，但是也不能离开农字，和“农”相关的都可以，但是管理方式发生变化了。

六、利用改革弹性空间把小把戏不可持续

如何走正途拿地才有保障

用设施农用地的名义，就是温室大棚、暖房进行餐饮、住宿的建设，这个不要做。建设临时生产用房的名义修建一个水泥柱、搞一个木屋、钢架房，没有占地，这个也不是很保险。搞一些房车、搞一些移动性的东西，这些政策没有明确，但是都是搞擦边球的办法。北京昌平塑料大棚，搞来搞去开生态餐厅，后来搞成小别墅了，大棚里搞小别墅，叫做阳光房，开始租、开始卖，这个风险非常大，因为改变用了了，建议大家不要这么做。

企业与政府在拿地问题上在进行巨大博弈，我到所有地方都想拿地，但是政府不想随意出手。

如何取得农民宅基地经营权？

一、有关宅基地现行政策要点

我们国家宅基地政策很复杂，有关中国宅基地又复杂、又绕来绕去，但是我们把它归纳下来有几个要点：

第一，集体所有。宅基地是集体所有的，房子是你个人所有，这种现象在全世界只有中国这样，你们家的房子盖到别人家的土地上，这是人民公社土地政策的延续，是非常不合理的。

第二，一户只能分一宅，你是农村户口，一户分一宅，你儿子结婚取媳妇分家了再分一宅。

第三，排他性原则，就是这个东西只有本村集体经济组织成员有资格获得宅基地，而且是无偿的，房子你盖掏钱，地白给你。

但是关键点在哪里？对于在座的各位，最关键的是宅基地集体所有，个人有使用权，因为房地不可分离，所以你在宅基地上虽然是你的房子，但是如何买卖都是不受法律保护的。

二、新政策：宅基地政策的重大调整

刚才讲到，三权分置的政策从承包地这次完全应用到宅基地上了，这个非常好，宅基地既保留了原来的体制，又可以盘活用足城市资本，也可以进行经营。

中央1号文件已经说了，国土部最近上个星期蒋部长说三权分置原则扩展到宅基地领域，形势好宅基地三个权利，规范宅基地资格权、放活宅基地使用权，这个给用地提供了重大空间。17号李克强总理主持的国务院常务会议通过了这么一条，允许利用宅基地建设生产用房，创办小型加工企业，这是什么概念？这个政策已经非常宽了，看你会用不会用，不是张三的宅基地买下来建工厂，不是这样。我把碎片化的宅基地买下以后、流转过来以后，和政府合作，把它集中到一个地方，特色小镇的产业用地这样就解决了。三个村子，一个村子搞30多亩，这个村子70多亩，全部分散化、碎片化，但是集中到一个地方，你的土地就拿下了，这个空间特别大，但是操作技巧需要高一点，政策没有问题。

三、案例：浙江桐庐通过宅基地制度改革

破除城市资本下乡的制度障碍

宅基地重要的用途有两类：一是利用这个做民宿；二是利用宅基地集中起来做产业。首先把宅基地确权，农民把宅基地卖给村集体，村集体和城市资本合作共同开发民宿，这就是我讲的为什么将来要走内生和外生企业合作路子，成本低，用地也是最佳方向。

浙江桐庐你们可以看一下，桐庐做的很好，你发展民宿可以按照这个办法解决获得乡村宅基地和住房问题。

四、案例：四川省泸县

四川泸县成熟在哪里？桐庐可以用宅基地做民宿，但是我不一定一定做民宿，做其他也可以。泸县这个项目，宅基地通过改革专门有一套宅基地的措施，最后这个县长讲，在泸县有一个项目，如果想落地根本不用征地，为什么？它有大量腾退出来的宅基地，直接将宅基地置换，入市就可以了，去年一个示范县可以腾出1万多亩土地，特色小镇采取这个办法可能是效果非常好的。

第一，宅基地有偿使用、有偿退出，本来是无偿的，但是搞成这样，法定无偿，但是节约有奖，超占有偿，退出补偿，跨去有偿，节约有奖。

第二，特别重要的是允许宅基地在县域范围内流转，原来宅基地有两个，一是不准转让给本集体经济成员之外的任何人，尤其不能卖给城里人。但是蒋大民有一句话说严格限制城市资本购买宅基地后建立大别墅搞房地产，这里政策空间特别大。

第三，转化入市，这一点非常重要，转化入市是这个指标可以买卖。大家知道，四川重庆的地票制度，这个指标是之前的，大家看泸县的做法是转让约1万亩土地，入市可以获得7亿收入。

有几点可以解决你关心的最核心问题：第一，允许城市资本下来购买宅基地三权当中最后那个权，就是经营权。第二，跨区域可以解决碎片化以后集中变成一个集中面积，有利于搞田园综合体、有利于搞特色小镇。第三，可以转让入市，潜在收益非常大。

五、购买四荒地：风险与机遇

1、四荒地的拍卖和拥有：现行政策

仍然是政策界定的四荒地概念，千万不要拿学者规定的四荒地概念来操作，因为有政策含义，政策说这个是四荒地那就是四荒地。

2、案例：购买四荒地建设田园综合体成功实践——左权县日月星辰生态庄园

左权县芹泉镇营疙道村，老支书陈拉成及5个儿女投入全家身价，用10年时间，把800亩荒地建成田园综合体，四荒地很便宜，几乎白给，这是十几年前，先生态，后生活设施，与旅游结合，搞了几年以后，开始运营起来了。他儿子和我讲投入了四五千万，但是我看看没有那么多，千万是有，但是不可能四五千万，因为所有特色材料、所有建筑形态、所有物化的东西用的都是本地的材料，这个特别好：第一，突出特色；第二，大幅度降低了成本；第三，满足了城市里到这个地方看真正原生态的乡村景色要求。最大的傻瓜就是把原生态去掉，自己花钱从城里买一套东西，把城市搬到乡村，这是愚蠢之极。

我建议大家有机会可以在10月份去看一看，漫山遍野红、黄、绿、蓝、灰、紫，生态环境特别好，路是石板路、房子是石板屋，袅袅炊烟，早上有鸡叫，晚上星星很多，拿起照相机就是乡村风俗化。成本不高，水平不低，因为这是原生态，有特色，就是挖掘地方自己的东西，任何地方都搞不出来和当地一样的，柿子熟了以后，漫山遍野是橘红色的，一个村姑穿一身红，扎一个辫子，有一个蝴蝶结，就地取材，既突出了特色，又降低了成本，田园综合体如果搞高大上我觉得有搞你就死了，这是内生型利用四荒地做田园综合体非常成功的案例。

3、潜力巨大，埋藏金矿的四荒地

四荒地法律规定买的话50年，黄山后面有一个叫做耿城镇，1996年北京一家老板买下来了，当时几千万，现在值38亿，他都不卖，几千万弄20年能够搞到38亿吗？因为在黄山后面，非常漂亮。

现在国家政策支持鼓励城市资本下去承揽四荒地，但是四荒地也有他自身的问题，它的优点是成本低，10年、8年以前几乎是白给，现在虽然不是白给，但是价格高不到那里去，关键是最大的问题是基础设施差，但是根据山西搞一个生态庄园经济，山西煤老板在10年前大规模进山买四荒地，根据山西经验，山西能够做到全国没有地方做不到。我专门去过，改变了以后整个一条山沟全部是窑洞，付之于商业设施、娱乐设施，太有特色了，购买四荒地就是购买未来。但是基础设施差一些，所以你可以选择。

六、利用集体建设用地建设特色小镇

1、集体建设用地直接发展产业：四川双流港龙工业园的案例

在集体土地上搞一个产业园，建立好基础设施，所有外来的企业进来全部是租赁，不卖，要的就是这个平台，要长久盈利，外来企业也高兴，因为厂房成本降低到最低，这是全国最好的一个案例。

这个企业家姓黄，原来是房地产老板，转型做这个，利用农村建设用地发展工业项目综合体，形成特色小镇的产业基础，政策没有障碍，但是关键是你要和农村集体经济组织良好合作。农村的空置的空心村和集体建设用地很多。

2、案例：利用废弃的集体建设用地空心村建设特色小镇

空心村虽然空置，但是土地是集体建设用地，并且成本非常低。黄岩区案例我不说了，这是内生性的。洋家乐如何利用的土地？就是空心村再改造，有什么投入？土地几乎一分钱不花，玩的就是原生态，就不增加人工的建筑，就恢复自然。

裸心谷，整个莫干山的洋家乐几乎50%-60%在空心村的基础上做的，这是非常成功的案例。比如说山西，山西有1000多个高山之巅的空心村，小村落，建筑非常好，有一些是明清的。郭亮村已经被企业进驻，山巅有一块村，原来没有路养猪不能超过68斤，因为背不下来，那里有几户结了婚，剩下光棍一大堆，年轻的生产队长永远不敢下山开会，留下老婆很危险，和我讲十几年没有下山开会了，要开带着老婆一起走。所以，村庄越封闭保存的效果越好，现在年轻人要的就是这个效果，越是探险越要去，如果发展成高山民宿，这个东西没有办法模仿，是高山之巅建立的，这些东西都是非常待开发的宝物，我到山西看到很多村都是空的，所以盯住空心村。

空心村发展特色小镇的优势，我再给大家概括一下，现成的、成熟的建设用地可供提供，前两年有一句话叫做基础设施上山、农民下山，这样你进去不是最好的机会吗，而且空心村的布局原汁原味，非常适合做原生态的特色，有一个问题是交通不便、位置偏远，有的地方环境比较差，有利必有弊。

政策工具，大家记住一个政策，就是城乡建设用地增减挂钩，这个政策是现在最有含金量的政策，已经十多年了，你们看别的部委鼓励这个、鼓励那个，没有用，你看主管部门，你看国土资源不怎么说，他们说话是算数的，剩下说话不算数。有机会大家要把这个东西搞的熟一些。

3、新政策：改革政府单一供地模式：利用集体建设用地直接建设租赁住房

这是从去年到今年，上个星期国土部长说的，改变由政府单一供地模式，主要是推进这个方面，农民集体建设用地直接供地。中央有文件，国土部有文件，但是大家看看特点。

集体土地上建设住房不走招拍挂、不用转化成国有用地、不用缴纳土地出让金，但是受到严格限制。

但是集体土地抵押贷款存在政策限制，无法融资。项目资产证券化难度大，建成后依靠出租，收回投资慢。开发主体目前政策规定是集体经济组织，这个集体经济组织，除了北上广、长三角、珠三角集体经济组织有一定实力之外，东西部比较差，但是给大家提供了机会，建议你们和集体经济组织合作共同开发。

由于它不是招拍挂，政府没有拿到钱，因此公共服务谁来掏钱做？地方政府有钱给你做可以，没有钱也有问题。

4、案例：利用集体建设用地解决特色小镇用地——北京创客小镇

最大优势是，在北京如此缺地、价格如此之高的情况下搞土地，成本很低，做成了，效果非常好。创客小镇的开发模式可能是未来集体土地和集体经济组织合作开发的典型案例。

5、问题探讨：小产权房的未来

这里存在巨大的政策空间和商机，小产权房是在集体建设用地上开发并出售的房地产项目，没有走招拍挂路子、没有缴纳土地出让金、不符合规划、不能抵押贷款、无房产证、无公共服务配套，新政策集体建设用地可以建住房，小产权与大产权房差别大幅度缩小，一个可以交易，一个只能租赁。

面临新旧小产权房如何协调，旧小产权房只能租赁不能买卖合法吗？新集体建设用地建设的租赁住房，如何解决产权、抵押贷款、公共服务配套问题？关于小产权房政策还不清晰，这两个东西差别大幅度的缩小，政策差别非常小，下一步如何有待观察。

• 上一篇：2019年田园综合体试点七大立项条件及政策详解
• 下一篇：田园综合体：东平县旧县乡田园综合体